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          全國碳市場可能免費分配和有償分配并舉

          媒體:界面新聞  作者:碳中和專委會
          專業號:林森
          2022/5/6 10:28:07

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          近日,界面新聞采訪了全國碳排放交易體系總體設計技術專家組負責人、清華大學能源環境經濟研究所所長張希良。在采訪中,張希良介紹了中國碳市場在設計之初存在過的討論,以及表達了對碳市場建設發展問題的看法,包括數據質量、碳配額分配、與電力市場的協同改革、歐盟碳關稅、地方碳市場與全國碳市場的協同發展等,并分享了全國碳市場未來可能的發展方向。

          張教授指出:

          1、《碳排放權交易管理暫行條例》預計今年可以出臺

          2、2023年,碳市場預計會轉入混合型的配額分配制度,免費分配和有償分配并舉,并有更多的行業加入市場交易,譬如水泥和電解鋁等行業。

          4月10日,《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》(下稱《意見》)發布?!兑庖姟分刑岬揭劳泄操Y源交易平臺,建設全國統一的碳排放權、用水權交易市場,實行統一規范的行業標準、交易監管機制。

          根據《意見》的總體要求,要“統籌發展和安全,充分發揮法治的引領、規范、保障作用,加快建立全國統一的市場制度規則”,加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場。

          2011年,國家發改委同意設立北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳7個碳排放權交易試點,2016年福建和四川開始建設地方碳市場。2021年7月16日,全國碳排放交易市場正式上線。我國碳排放交易市場發展10多年來,仍存在各地交易規則、排放量計算方法不統一,市場交易活躍度待提升,碳價市場化與電力市場化發展不協調,數據披露真實性等問題。地方碳市場和全國碳市場的協同發展,也是未來全國統一碳排放權背景下,值得關注的話題。

          “我認為中國碳市場還是要走中國特色,因為碳市場從經濟學理論上非常簡單,但真正落地不僅受到市場發展程度這個大環境制約,也觸及方方面面的利益,我希望大家能夠了解我國碳市場建設的挑戰和全面看待碳市場建設中我國出現的問題。”張希良在采訪中表示。

          他指出,《碳排放權交易管理暫行條例》預計今年可以出臺,其中數據質量也是條例重點關注的問題。到全國碳市場的第三個履約期,碳市場預計會轉入混合型的配額分配制度,免費分配和有償分配并舉,并有更多的行業加入市場交易,譬如水泥和電解鋁等行業。

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          全國碳排放交易體系總體設計技術專家組負責人、清華大學能源環境經濟研究所所長張希良;圖片由受訪者提供

          隨著碳市場法律法規健全、完善,后期數據質量更有保證

          界面新聞:碳交易市場作為一個碳減排專用市場,很大程度上還是依賴于法律監管。全國碳市場自去年7月啟動儀式以來,目前遵照的還是《碳排放權交易管理辦法(試行)》,《碳排放權交易管理暫行條例》目前的進程如何,2022年預計可以出臺嗎?

          張希良:根據我了解到的信息,現在走到了最后一步,今年出臺應該是沒有問題的。

          界面新聞:生態環境部之前曝光了一批碳排放數據失真和造假的案例,《條例》出臺之后,對數據造假會有更加嚴格的懲罰措施嗎?

          張希良:數據質量肯定是條例關注的的一個重要問題,生態環境部公布這個事情對各方觸動是非常大的。根據我們的研究,碳市場在運行初期都會出現這樣那樣的一些數據質量問題,但是隨著時間的推移,數據質量會呈現逐漸好轉的趨勢。包括歐盟碳市場、加州碳市場,在前期都會出現一定程度的數據問題,我覺得這也是正常的。

          界面新聞:那在碳市場現在的運行初期,造假現象具有普遍性嗎?

          張希良:我覺得數據造假問題不具有普遍性,實際上造假現象和碳市場這樣一個碳減排制度的出現沒有必然的聯系。在碳市場初期出現一些數據問題,很多和企業能力不足相關,對數據報告要求的理解有偏差。我們2019年在氣候變化領域國際頂尖期刊《Nature Climate Change》上發表了一篇北京試點碳市場數據質量評估的文章,利用北京市企業的實際數據進行的因果分析究表明,沒有發現企業故意造假和企業和第三方核查機構共謀造假的證據。

          據我了解,生態環境部也正在編制新的數據報告指南。在這次公布的一些造假情況中,煤炭熱值和含碳量缺省值和實測值的差距的確給企業提供了一些動機,但是如果把出現的有些企業的造假行為歸于缺省值高是很不公平的。實際上,就是因為引入了高缺省值,煤電機組的煤炭碳排放參數的實測率從2018年的30%左右提高到目前的90%以上,大大提高了碳排數據的準確性和可靠性。根治企業數據造假問題,還是要靠企業提高誠信、加大法律懲罰強度和提高執法力度。

          碳稅與碳交易市場兩種定價機制各有優缺點

          界面新聞:目前有研究表明碳稅和碳交易市場相比,碳稅這種碳定價機制在交易成本上會更小一點,中國現在碳稅的應用情況是怎樣的?

          張希良:實際上我們國家在碳交易市場建立之初,就對這兩種碳定價機制有過很長時間的討論。我認為說碳市場交易成本高也是一面之詞,因為這里面也要考慮到管理成本。如果我國碳市場把八大行業都納入后,整個碳市場也只管理8000多家企業,數量是有限的,但這8000多家企業的排放量占到了全國總排放量70%以上。從這個方面看,碳市場完全是一種管理成本低、減排效果高的制度安排。

          再來看碳稅。首先稅率的選擇是一個比較大的問題,如果稅率太高,根本通不過,目前國內碳市場價格是50元到60元,如果碳稅剛開始就按照這個水平征收,不會被社會接受;但如果稅率太低,也起不到有效的減排的作用。

          對于碳稅,它是碳價由政府決定,減排量由市場決定。碳市場正好相反,它的減排量由政府決定,碳價由市場決定,我認為這更符合市場化的特點。碳稅的不確定性在于減排量,而碳市場的不確定性在于價格。如果碳排放總量控制的角度看,碳交易市場是一個更可靠的工具。

          但這并不代表我們就放棄碳稅了,將來碳市場一些沒有覆蓋的行業,比如交通、建筑還有一些其他的行業,我認為也有可應用碳稅,未來形成一種混合的碳定價機制。

          并且當我們的碳市場成熟后,就有了更為合理的碳價,那么在確定碳稅政策時就更加容易了。例如碳稅稅率錨定碳市場的價格,也可以為引入碳稅提供一個好的參考。我認為先碳市場后碳稅,是合理的順序。

          界面新聞:有研究提出在綠色溢價較高的行業,如建材、交通運輸、化工等可以采取碳稅的碳定價方式,而對于綠色溢價較低的行業如電力、鋼鐵等,可以采取碳市場的碳定價方式,這是否值得參考?

          張希良:我覺得這是是一個理想的想法,但實現起來很困難。因為化工行業已經被納入到碳市場管理中,不可能再把它拿出來。建立碳稅制度從論證到真正實施至少需要五年的時間,很難對我們的碳達峰目標起到作用。另外,綠色溢價評估的不確定性較大,不能單憑這樣一個標準來確定哪些行業采用碳市場哪些行業采用碳稅,需要綜合考慮多個因素。

          第三履約期考慮引入碳配額拍賣制度,未來和電力市場改革聯動

          界面新聞:現在我們國家碳市場的管理還是基于碳排放強度限制,而不是基于總量控制,您怎么看?

          張希良:這是一個誤解。首先我們的碳市場也有總量,國家每一到兩年都會出基準值,對每個行業的產量都有預期,這個預期產量乘以相應的碳排放強度不就是總量了嗎?這是一個靈活的總量,并不是說完全沒有總量。

          在碳市場方案設計的時候,進行過多方案的比較分析和討論,基于總量和基于強度都各有優缺點。

          比如基于強度在碳減排的運行效率方面有一定的缺陷,但是對產業的沖擊較小,對企業成本的影響也較小,好處是可以鼓勵先進企業,得到補貼,同時表現落后的企業也會有懲罰。而這個所謂的運行效率損失,這是假定在完全市場條件下才會產生的。國內一個團隊研究表明,在非完全市場條件下,基于強度的碳市場未必會有效率損失。

          其次中國作為發展中國家,經濟還會有一個中高速的發展,基于總量控制碳排放就會限制產量,影響經濟增長速度,我們在國際上承擔“共同但有區別的責任”,基于碳排放強度的方案,與我們現階段的經濟增長特征和國家以強度控制為主的碳排放控制制度是一致的。

          我們國家現在還沒有一個完全有效的電力市場,如果采用基于總量的碳市場,所有發電企業的碳排放量都有下降。對電廠而言,如果要增加電力供應,就需要購買配額,因為電廠沒有辦法把成本往下傳導,只能自己承擔,會對電廠的運營產生比較大沖擊,有些可能要破產。減排責任完全由電廠而不是和電力用戶共同分擔也是不公平的。將來中國碳達峰后,隨著電力市場化改革的基本完成,碳市場從基于強度過渡到基于總量就水到渠成了。

          現在主管部門也在考慮引入拍賣機制進行配額分配,配額拍賣其實就包含了總量控制。目前我們的配額100%免費發放,拿出一部分來拍賣,本身就變成了一種混合型的制度。我認為第三履約期完全有條件引入拍賣,碳市場由基于強度的市場轉入混合型市場。

          界面新聞:能否展開講一下拍賣如何進行?

          張希良:像歐盟現在的電力行業,100%碳配額都是拍賣。配額拍賣后,發電企業成本增加,傳導到了電價上。電價上漲后,用電企業和個人也有動力來進行碳減排,這樣減排的責任就合理地通過市場機制進行分攤,用電側相應承擔一部分的成本。但中國目前沒有一個有效電力市場,因為配額拍賣增加的成本完全由發電企業承擔,實行拍賣就很困難。

          我們未來引入拍賣的話,配額并不是100%免費,有一部分通過拍賣,一些企業配額不夠,先從一級市場上去拍賣獲得,有償分配。如果還是不夠,就去二級市場上交易,以及買CCER(國家核證自愿減排量)等。

          界面新聞:目前國內碳市場覆蓋的是電力行業,今年預計會新增哪些行業?

          張希良:全國碳市場第一履約期是2019年-2020年,現在正進行到第二履約期,我認為第二履約期應該還是電力行業,到第三履約期才會有一些新的行業納入。未來,像水泥、電解鋁、鋼鐵以及石油化工,這些行業也會加入配額履約和市場交易。目前政府部門也在積極地制定相應規劃。

          類似汽車的行駛,第一履約期對于我們碳市場發展相當于起步階段,并不是正常運行,第二履約期相當于汽車的緩慢前行,從起步到正常運行中間還是有一個過渡。第三履約期從2023開始,全國碳市場就變成正常運行了。

          界面新聞:您覺得我們現在碳市場碳價水平怎么樣?

          張希良:我認為這個價格水平是合理。碳價和不同國家的減排目標是相關的,碳價反映的是一個國家的邊際減排成本,指的是在某一階段額外減少一噸二氧化碳的排放成本。根據我們的模型測算,實現“十四五”的減排目標碳價大概在50元-60元之間,未來隨著減排力度加強,碳價肯定呈上升趨勢。

          界面新聞:按照目前的碳價水平,會不會存在一些企業交易動機不是特別強烈的情況?

          張希良:碳市場價格波動反映的是某一個時間市場供求的關系。目前大盤價格實際上超出了我的預期。有的人可能認為碳價過低,但有些發電企業就會覺得太高了,我認為目前的碳價水平對碳減排目標而言是有效的。

          界面新聞:我們國家進行電力市場化改革,這個進程會持續多久?

          張希良:這兩年市場化的進程還是比較快的。尤其去年煤價上來后,大部分發電企業都虧損,出現了不少問題,這之后電價靈活性有顯著提高。將來綠電交易也可以和碳排放權交易市場融合起來,鼓勵企業消費可再生能源電力,從而對能源轉型起到重要的拉動作用。

          過去可再生能源發展主要是靠供給側推動,比如給一個標桿電價,給一個補貼,但之后就要逐步地通過市場拉動,讓電力消費者愿意購買綠色電力。

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          歐盟碳關稅影響國際貿易,能源安全需重視可再生能源發展

          界面新聞:3月15日歐盟通過了碳關稅提案,2026年起歐盟將正式全面開征碳關稅,這對于我國的雙碳發展會產生哪些影響?

          張希良:這恰好說明了我國建設碳市場是非常重要的,是應對歐盟碳邊境調節機制的一個很重要的手段。

          因為如果我們不建設碳市場,那么未來在和歐盟交涉時缺乏抓手,碳市場為我們增加了談判籌碼。比如說像鋼鐵、有色金屬等這些歐盟比較關注的一些行業,我們也應該加快把它們納入碳市場的進程。

          界面新聞:因為俄烏局勢,歐盟碳價在一段時間內大幅下跌,碳價的不確定性會不會對整個市場造成什么影響?

          張希良:歐盟碳市場交易的絕大部分是期貨交易而不是現貨交易,主要基于預期。前一段時間歐盟碳價也有過大幅上升期,接近100歐元,因為在那段時間歐盟提出了更加嚴格碳減排目標,影響了投資對市場的預期。但現在打仗后能源安全問題變得很重要,煤炭可能沒有那么快被強制退出,也會影響到碳價預期。碳市場的價格由市場決定,本身就具有不確定性,波動都是正常表現。

          界面新聞:這次的俄烏局勢讓很多人都重新意識到能源安全問題,2060年我國非化石能源要在整個能源消費體系里占到80%,怎么平衡好能源轉型和能源安全之間的關系?

          張希良:我們國家能源安全最大的問題就是油氣,石油和天然氣進口比例很高,煤炭相對來說較為豐富,但是再豐富也是有限的,因此我們要發展可再生能源。并且當我們在談論能源安全的時候,也應該把可再生能源納入進來,因為它們也是本地資源。

          可再生能源未來很大一部分是分布式的,是分散安裝的。而煤電廠,一個炸彈就毀掉了,化石能源也未必安全,而分布式的可再生能源更有韌性。

          我也同意能源轉型是一個漸進的過程,在碳中和之前我們會有一個準備期,可能到2035年以后才會加快減煤速度。目前國家已經定了基調,十四五控制總量,十五五適度減量。

          這里面還包含了很多技術上的不確定性。例如煤炭的清潔利用,現在談到的清潔利用是減少常規污染物排放,如顆粒物、二氧化硫、氮氧化物等,基本上沒有考慮二氧化碳,以后必須加上二氧化碳,清潔利用的概念內涵就改變了。如果煤電廠安裝了CCUS設施,也就沒有必要退出了。

          地方碳市場發揮創新試驗作用,鼓勵先試先行

          界面新聞:目前國內碳市場還是現貨市場,之后預計什么時候建設期貨市場,引入金融衍生品?

          張希良:到第三履約期一定會有機構投資者加入配額交易。關于期貨等碳市場金融衍生品發展,從政府部門出臺的文件看,是積極鼓勵的。什么時候引入,還需要認真研究。因為全國碳市場還處于啟動運行階段,只有發電一個行業,當務之急是擴大行業覆蓋范圍,建立健全碳市場監管的法律法規,把碳市場的基礎打牢,然后再發展金融衍生品市場。

          界面新聞:全國碳交易市場建成后,地方碳交易市場可以發揮怎樣的作用?

          張希良:應該積極鼓勵地方碳市場發揮創新作用。例如北京試點碳市場覆蓋了交通、建筑等行業,這些行業全國碳市場都沒覆蓋。

          全國碳市場企業的納入門檻是1萬噸標準煤,也就是2.6萬噸二氧化碳排放。地方碳市場就可以把這個門檻放低,大的企業讓國家管,小的讓地方管。上面提到的碳市場金融衍生品發展,也可以在地方市場上先行先試。

          界面新聞:您在參與全國碳市場建設的過程中有沒有遇到什么挑戰?

          張希良:我們團隊從2015年開始就參加了國家碳市場總體方案的設計。碳市場畢竟是一個新鮮事物,萬事開頭難,開了頭后面就容易了。

          我認為中國碳市場還是要有中國特色,因為碳市場從經濟學理論上非常簡單,真正建成一個有效的碳市場挑戰巨大,目前除了中國碳市場外,還沒有一個發展中國家建成了全國碳市場。我希望大家能夠更全面更客觀看待這個新事物發展。作為一個研究人員,我觀察到有一些評論也有失偏頗,大家還是多提建設性的建議,有助于全國碳市場建設行穩致遠。

          界面新聞:您目前還在學校教書,有沒有觀察到這兩年學生對于能源、環境領域的興致變高了?

          張希良:非常高,自從雙碳目標提出后,包括企業、政府部門、研究機構、非政府機構對雙碳人才需求也很大,這個領域的就業市場非常好,包括碳金融。

          界面新聞:您最近的工作重點和研究方向是什么?

          張希良:生態環境部目碳給我們安排任務作重點就是如何擴大碳市場的覆蓋行業和改進配額分配方法。我們正在開展這方面的研究工作,盡快提出相應的方案建議。

          作為一個研究人員,我也希望研究新的東西。我們今天談的碳市場是強制性的碳市場,但還有一個自愿性的碳市場。目前的全國碳市場管控8000多家企業,有大量的企業沒能參與交易。光靠這8000多家企業,雙碳目標是無法實現的,自愿碳市場的建立和發展能夠為更多的企業和個體提供利用碳交易機制進行減排的機會,為雙碳目標的實現做出各自的貢獻。

          來源:界面新聞

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